城市后开发时代，上海需重视郊区“更生”

2025年5月，中共中央、国务院印发《关于持续推进城市更新(chéngshìgēngxīn)行动的(de)意见》（以下简称《意见》），提出“到2030年，城市更新行动实施取得重要(zhòngyào)进展，城市开发建设方式转型初见成效”。作为中国(zhōngguó)最大城市之一上海，大都市包含了“城-镇-村”三级自然聚落(jùluò)的复杂系统，“城市开发建设方式转型”阶段，上海是否应将眼光放到城区之外(zhīwài)，包括镇、村的郊区？ 基于政策、数据、文献(wénxiàn)的整理和分析，并结合对社会学家(shèhuìxuéjiā)、城市研究学者陈映芳教授的采访，澎湃研究所研究员尝试解析此问题。 城市大开发(kāifā)的特征和条件 2020年，时任住房和城乡建设(jiànshè)部党组书记(shūjì)、部长(bùzhǎng)王蒙徽曾指出，“随着我国经济发展由高速增长阶段(jiēduàn)进入高质量发展阶段，过去‘大量建设、大量消耗、大量排放’和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继”；应“由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从‘有没有’转向‘好不好(hǎobùhǎo)’”。 在其看来，中国2020年之前阶段(jiēduàn)，城市开发建设的特征和问题，是“大规模增量建设”和“过度(guòdù)房地产化”。 陈映芳将这个阶段称为(chēngwéi)“城市大开发”时代。在其2009年著作《都市大开发：空间生产的政治社会学》）中(zhōng)，她及其学生团队记录、研究了在大开发最热火朝天的阶段，在上海大量动迁、郊区(jiāoqū)开发、安置、新城建设过程(guòchéng)中的社会群体和社会过程、后果。 城市(chéngshì)大开发(kāifā)时代，是伴随改革开放后，市场经济体制建立，国内(guónèi)劳动力市场逐步开放和流动而到来的。特别是以下三个制度性、战略性变化，成为城市大开发出现的条件。 一是，国家(guójiā)城市发展(fāzhǎn)方针(fāngzhēn)的变化。20世纪80年代的城市发展方针是“小城镇化”。1980年，中央(zhōngyāng)提出“控制大城市规模(guīmó)，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。社会学家费孝通（1984）提出“小城镇、大战略”思想，成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。 20世纪80年代末期，小城镇战略地位受到质疑。1989年，国家的城市发展(fāzhǎn)方针中“积极发展小城市”的表述消失(xiāoshī)。小城镇战略被认为不利于突破城乡二元体制，缺乏规模经济、聚集经济效应，难以(nányǐ)担负国家现代化使命；同时，城市化(chéngshìhuà)越来越被认为是一种值得追求的目标和价值(jiàzhí)，城市化率等指标被提出。20世纪90年代至(zhì)2015年左右，“城市化”成为中国的城市发展战略。 二是，分税制改革。1994年，《国务院关于实行分税制财政(cáizhèng)管理体制的决定》正式施行，地方财政包干体制正式退出历史舞台(lìshǐwǔtái)，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。分税制建立了中央与地方之间关系的稳定互动框架，同时(tóngshí)也(yě)客观上，使(shǐ)地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式(móshì)，从而催生了土地财政和土地金融，形成了以土地为中心的城市(chéngshì)扩张模式，加速了城镇化。 三是，房地产业兴起并成为支柱产业。1998年，中央发布(fābù)《关于(guānyú)进一步深化城镇住房(zhùfáng)制度改革(gǎigé)，加快住房建设(jiànshè)的通知》，决定自当年起停止住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的住房新体制。在中国沿袭了近50年的福利分房制度结束，房地产市场化，极大推动了住房建设和房地产业。 由此，20世纪90年(nián)代后期开始，全国普遍进入急速城市化和城市开发阶段。在此20多年间，特大城市和大中城市的(de)地域规模迅速扩大，中国城市化取得(qǔde)了巨大改变，城镇化率从1995年的29%激增(jīzēng)至2024年的67%。 中国城镇化率(chéngzhènhuàlǜ)（1980-2024） 。数据(shùjù)来源：WIND。周燕玲制 大开发(kāifā)(kāifā)时代，大规模拆、建是城市的主要特征。1995年至2019年间，上海市共动迁征收房屋11797.16万平方米，涉及约136.3万户。同时，城市向郊区快速扩展，城市边界不断外拓(wàituò)。以浦东为例(wèilì)，在高强度开发下，城市化面积从开发之初的几十平方公里(jǐshípíngfānggōnglǐ)拓展到目前的近800平方公里。 上海市房屋征收(zhēngshōu)情况（1995-2019）。数据来源：《上海统计(tǒngjì)年鉴2020》 曹靖东 制 “城市开发建设方式转型”的信号和条件(tiáojiàn) 近年，社会经济条件发生变化(fāshēngbiànhuà)，正在进入后城市大开发阶段。 首先，国家(guójiā)城市发展方针，从原先的“城市化(chéngshìhuà)”开始逐步转向“城镇化”和(hé)“城乡融合”。2014年(nián)，《国家新型城镇化规划（2014-2020》发布。2017年，党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，并提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系(tǐxì)”。 2024年，党的(de)二十届三中全会报告中，“完善城乡融合发展(fāzhǎn)体制机制”作为单章(dānzhāng)标题，并以此(yǐcǐ)统筹“新型工业化、新型城镇化和乡村(xiāngcūn)全面振兴”，明确了“城乡融合发展”在推进中国式现代化建设中的重要地位。同年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略(zhànlüè)五年行动计划》，更加强调大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进。 其次，房地产业正在急剧转型中。2019年开始，中央密集强调(qiángdiào)“房子(fángzi)是用来(yònglái)住的，不是用来炒的”（简称“房住不炒”）。2021年，史上最(zuì)严格针对地产商的金融政策“三条红线”全面实施，加之“集中供地”等新政策出台，整个行业感受到巨大震动。 从2020年(nián)的高点137281万立方米开始，中国(zhōngguó)土地供应面积已经(yǐjīng)连续四年呈现下降(xiàjiàng)态势，累计已下滑67.2%，2024年达到近十年土地供应面积最低值45042万立方米。2024年全国土地出让收入为4.87万亿元，同比下降16%，连续三年(sānnián)累计下降超(chāo)44%。截至2025年4月，全国房地产开发投资额连续33个月负增长。 2023年，根据《中国建设报》相关报道，由住建系统承担的房屋建筑和(hé)市政设施普查，涉及全国6.6亿栋城乡房屋建筑。这引起了(le)中国房地产建设是否过剩，有(yǒu)多少处于空置的讨论。 再次，土地财政难以为继，消费税改革在(zài)即。 同时，受(shòu)疫情、房地产业调整导致的土地收入(shōurù)下降、经济下行等影响，地方财政压力凸显，地方债务加速累积(lěijī)。据WIND数据，2019年6月(yuè)，全国地方政府(zhèngfǔ)债务余额突破20万亿元，2021年11月突破30万亿元，2023年10月突破40万亿元，2025年3月突破50万亿元。 为拓展地方(dìfāng)税源、填补地方财政，中国将推进消费税改革，优化央地财政关系。2024年，中共二十届三中全会决定(juédìng)“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。这(zhè)意味着分税制改革以来的(de)财税格局将迎来深刻调整，地方政府可能从“土地财政”向(xiàng)“消费财政”转变。人（才(cái)）越来越成为资产和经济发展的动力，和地方政府竞争的目标。 可见，之前支撑城市大开发的三项关键制度性条件（总体城市发展方针、房地产业、央地财税制度）都已经或正在发生重大变化，此外，经济社会形势、技术环境(huánjìng)、社会心态(xīntài)也涌现诸多(zhūduō)不同，“城市开发建设(jiànshè)方式转型”已是大势所趋。 正如陈映芳所强调：无论是(wúlùnshì)“大开发(kāifā)”还是“后开发”，它们都(dōu)(dōu)不只是单一(dānyī)的经济制度或市场现象，也不只是某一行业的兴衰状况……它们本质上都具有社会体制的属性，而每个社会体制的形成和运行，都涉及国家与社会、地方与中央、经济与政治、市场与社会生活等方方面面的关系构成。 后城市大开发时代(shídài)，上海要重视郊区建设、更生 《意见》指出，“城市(chéngshì)开发建设方式转型”后应(yīng)更注重“促进城市结构优化(yōuhuà)、功能完善、文脉赓续、品质提升”。在后城市大开发时代，应避免大规模新增建设，注重“存量提质(tízhì)改造和增量结构调整并重”。 对上海来说，继续推进(tuījìn)“城市更新”之外，后(hòu)城市大开发时代，还有哪些启示？ 事实上，作为(zuòwéi)中国最大城市之一的上海，包含了“城-镇-村(cūn)”三级自然聚落的复杂都市系统，而不是仅存有城市（建成区），还有生态更为(gèngwéi)复杂，包括镇、村不同聚落样态的郊区。 伴随工业外迁和城区建设居民动迁，上海郊区成为(chéngwéi)城市大开发的(de)产物。但在大开发和土地(tǔdì)金融时代，郊区的地位也是(shì)微妙。郊区似乎更多被视为“土地蓄水池”，处于“等待被开发”的状态，发展(fāzhǎn)处于不确定性中；城市对郊区的资源和发展权控制(kòngzhì)较强。这也是上海郊区“发展滞后”“景观滞后”，成为公共设施和服务的“洼地”的重要原因。 因此，随着“城市开发建设(jiànshè)方式转型”，“城市结构优化”应首要优化“城-郊”关系(guānxì)或“城-镇-村”结构，推进上海城乡、城郊基本公共资源和基础设施均等化(jūnděnghuà)，加强郊区建设、更新。 农村是(shì)乡村振兴(zhènxīng)所关注的(de)主要(zhǔyào)对象。镇地处城乡之间，是较成熟的商业聚落形态，已拥有一定产业基础(jīchǔ)和公共服务资源，对乡村地区的带动具备天然优势，是“完善城乡融合发展体制机制”的切口之一。此外，镇还包括古镇，是重要的历史文化资源，也不同程度具有文化旅游经济价值。 值得注意的是，后城市大开发(kāifā)时代，包括城、镇、村在内的上海城市建设发展的核心在于人。这不仅体现(tǐxiàn)在“以人为本的新型城镇化战略”中，可能改变央地和(hé)地方间(jiān)竞争方针的消费税改革中，还体现在上海“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念中。 陈映芳在其城市大(dà)开发研究、转型社会研究中，始终关注“人的生活”“人的命运”问题。她进一步提出了“生活秩序”概念，以统摄“人-城”关系中居住者(jūzhùzhě)的、在地的生活状况，包括居住生活、日常生活、社交/公共生活等。对后(duìhòu)开发时代(shídài)下上海郊区建设展望，她提出以“更生”替代“更新”——更新、发展(fāzhǎn)的目的是(shì)“居住者的生活”。甚至，在向后开发时代转变的“社会过程”中，生活者也应“作为(zuòwéi)社区主体，将一步步登上前台(qiántái)，与城市管理者、城市规划(guīhuà)专业人员一起，共同来重新规划、生产他们的生活空间，据此逐步建立起‘好的生活秩序’”。 可见，在中国人口开始减少、结构性问题凸显的阶段，上海城市建设发展工作(gōngzuò)应服务上海吸引人、优化人口结构这一(zhèyī)大局，并(bìng)努力形成年龄、阶层、职业多元协调的社会生态。特别是在广阔的郊区为各类城市经济社会运行(yùnxíng)所需的劳动者提供合适(héshì)的居所。基础设施资源等公共品供给应以常住人口为基础，有关城乡建设融合发展的问题也应充分调查、了解居住者(jūzhùzhě)感受和需求。 一座城市的公共政策、人居(rénjū)环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。 澎湃城市观察(guānchá)，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题。 澎湃研究所(yánjiūsuǒ)研究员 周燕玲 (本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请(qǐng)下载“澎湃新闻”APP)